Правда ли, что в НАТО не может войти страна, имеющая территориальные споры?

Популярно мнение, что Украина и Грузия не могут стать членами альянса, пока не разрешат споры с соседями, как этого требуют правила приёма в НАТО. Мы проверили, насколько обоснован этот аргумент.

В декабре 2021 года Министерство иностранных дел России опубликовало проекты двух документов «о гарантиях безопасности» и мерах её обеспечения, которые предлагается подписать США. В них, в частности, говорится об обязательстве НАТО исключить «дальнейшее расширение альянса», в том числе отдельно упоминается возможное вхождение Украины в этот военно-политический блок. Более того, Россия требует от НАТО «вернуться к рубежам» 1997 года. Спустя месяц после официальной передачи проектов этих документов американской стороне Россия провела ряд международных переговоров: 10 января в Женеве с США, 12 января в Брюсселе с НАТО и 13 января в Вене с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Публикация проектов договора и соглашения, а также последующие переговоры вызвали активное обсуждение в СМИ, блогах и соцсетях. Ряд спикеров поставили под сомнение обоснованность требования о невключении Украины в число членов НАТО. Они утверждают, что оно избыточно, поскольку альянс по собственным правилам и так не может принять в организацию страну, втянутую в территориальные споры. Так, 15 января 2022 года журналистка Юлия Латынина в эфире радиостанции «Эхо Москвы» заявила: «У НАТО просто есть правило: не принимать к себе те страны, у которых есть какие-то острые территориальные конфликты. В этом смысле Украина и Грузия, понятное дело, просто не пролазят сквозь этот отбор. И если задумываться, для чего Путин устроил Донбасс и Луганск, то один из рациональных вариантов, насколько вообще такое поведение рационально, может быть ответ, что тогда уж Украину точно не возьмут в НАТО с такими язвами на территории».

Аналогичную точку зрения ещё в декабре 2021 года высказала посол Украины при НАТО Наталия Галибаренко, предположив, что «Российская Федерация уже опробовала эту технологию на Грузии: посмотрела, какие элементы работают, и что-то подобное с небольшими коррективами отрабатывает в отношении Украины». Ранее о невозможности вступления Украины в альянс без решения территориальных споров говорила, например, президент Эстонии Керсти Кальюлайд. Появлялись аналогичные заявления и в материалах крупнейших информагентств, в числе которых РИА «Новости» и ТАСС.

Североатлантический альянс (НАТО) появился в 1949 году, когда 12 стран подписали в Вашингтоне Североатлантический договор. США, Канада, Великобритания, Франция, Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Норвегия, Исландия, Дания, Италия и Португалия взяли на себя ряд обязательств по «защите свободы, общего наследия и цивилизации своих народов, основанных на принципах демократии, свободы личности и законности». Также страны-подписанты заявили о «решимости объединить свои усилия с целью создания коллективной обороны и сохранения мира и безопасности» — меры по достижению этой цели и были описаны в договоре, положившем начало альянсу.

Договор изначально подразумевал возможность включения в НАТО новых государств-членов, однако попасть в альянс могла далеко не каждая страна. В статье 10 говорится: «Договаривающиеся стороны по всеобщему согласию могут предлагать любому другому европейскому государству, способному развивать принципы настоящего договора и вносить свой вклад в безопасность Северо-Атлантического региона, присоединиться к настоящему договору». За следующие четыре десятилетия (до 1989 года) НАТО пополнился лишь четырьмя новыми членами: Греция и Турция вступили в организацию в 1952 году, Западная Германия в 1955-м, а Испания — в 1982-м. В 1990 году полноценным участником альянса стала уже объединённая ФРГ.

После окончания холодной войны и распада Организации Варшавского договора, объединявшей социалистические государства Восточной Европы и СССР, у НАТО появились дополнительные возможности для расширения. «Некоторые новые демократии Центральной и Восточной Европы желали начать интеграцию в евроатлантические институты», — говорится на сайте альянса. Распространено мнение, что отказ от подобного расширения был обещан президенту СССР Михаилу Горбачёву — на протяжении трёх десятилетий эта тема остаётся предметом споров касательно трактовок преимущественно устных и довольно расплывчатых договорённостей.

Как бы то ни было, события конца 1980-х и начала 1990-х годов стали поворотными не только для СССР, его союзников и сателлитов, но и для НАТО. На саммите в ноябре 1991 года государства-участники приняли Римскую декларацию, в которой говорилось о «новой главе в истории альянса». Члены НАТО приветствовали «приверженность Советского Союза и других стран Центральной и Восточной Европы политическим и экономическим реформам после отказа их народов от тоталитарного коммунистического правления» и выражали готовность помочь любым шагам в этом направлении, ведь их «собственная безопасность неразрывно связана с безопасностью всех других государств Европы». Далее в декларации подробно описаны уже запущенные и предлагаемые для будущей реализации инициативы по многостороннему партнёрству между странами НАТО и бывшими государствами соцлагеря в самых разных областях. При этом в тексте ничего не сказано в явном виде о возможности их присоединения к альянсу.

Уже в начале 1994 года на саммите в Брюсселе позиция НАТО стала более конкретной. В принятой по итогам встречи декларации подтверждалась «приверженность укреплению безопасности и стабильности во всей Европе» и желание «укреплять связи с демократическими государствами на востоке (Европы. — Прим. ред.)». Авторы декларации также подчёркивали, что союз остаётся «открытым для членства других европейских государств, способных продвигать принципы договора и вносить вклад в безопасность Северо-Атлантического региона»: «Мы ожидаем и будем приветствовать расширение НАТО, которое охватит демократические государства к востоку от нас, как часть эволюционного процесса, принимая во внимание политические события и события в области безопасности во всей Европе».

В той же декларации страны НАТО дали старт инициативе «Партнёрство во имя мира». Эта программа подразумевает двустороннее взаимодействие между альянсом и не входящими в союз странами для поддержания безопасности в Европе. В 1994–1995 годах соглашения об участии в программе подписали практически все европейские страны, не входящие в НАТО, и находящиеся в Азии бывшие советские республики. Россия также стала участницей инициативы довольно быстро, в июне 1994 года, и остаётся в этом статусе до сих пор.

На следующий год альянс опубликовал «Исследование о расширении НАТО», в котором были названы принципы и цели этого процесса, проанализированы его возможные позитивные и негативные последствия и, что самое важное, представлены критерии, которым должна соответствовать страна для того, чтобы получить формальное приглашение присоединиться к альянсу. Отдельное внимание было уделено отношениям с Россией и их развитию на фоне процесса будущего расширения. При этом в тексте не говорится, какие именно страны и когда смогут присоединиться к альянсу.

Судя по всему, представление о том, что страны, у которых есть территориальные споры с другими государствами, не могут вступить в НАТО до их разрешения, появилось именно из-за этого исследования 1995 года. В его шестом пункте говорится: «Государства, имеющие этнические или внешние территориальные споры, ирредентистские претензии или внутренние споры о юрисдикции, обязаны разрешить их мирно и в соответствии с принципами ОБСЕ. Решение таких споров может быть фактором при принятии решения о приглашении государства в альянс».

Однако уже в следующем, седьмом пункте «Исследования» утверждается: «Не существует фиксированного, жёсткого перечня критериев для приглашения новых государств-членов к присоединению к альянсу. Решение о расширении будет приниматься в каждом конкретном случае. <…> Союзники на основе консенсуса примут решение о том, приглашать ли нового члена в альянс». Это положение также подчёркивается в пятой главе «Исследования» (пункты 70–72), где при этом перечислены «ожидаемые» характеристики государства-претендента и его действия, которые помогут реализовать его желание присоединиться к НАТО. В них упоминается «приверженность и уважение нормам и принципам ОБСЕ», в том числе разрешение споров, описанное в пункте 6.

В 1999 году на саммите в Вашингтоне был принят План действий по вступлению в НАТО (Membership Action Plan, MAP). Этот документ стал основой формализации приглашений государств Центральной и Восточной Европы для вступления в организацию. В плане перечислен список мер, предлагаемых государству-кандидату, выполнение которых поможет стране соответствовать требованиям договора 1949 года. В том числе от желающих вступить в альянс «ожидают мирное решение» любых внешних и внутренних территориальных споров мирными средствами в соответствии с принципами ОБСЕ. Иными словами, и в этом документе полное отсутствие подобных конфликтов не указано в качестве обязательного условия, которому необходимо строго соответствовать.

В 2016 году журналист «Русской службы BBC» Борис Максимов в своей статье представил весьма обширную подборку территориальных споров, которые существуют у действующих членов альянса — как между собой, так и с другими государствами. Подавляющее большинство примеров, приведённых журналистами, касаются стран, вступивших в НАТО ещё до принятия в 1990-х годах документов, согласно которым подобные конфликты могут стать основанием для дискуссий о членстве в организации. Таким образом, текст Максимова не даёт возможности оценить, насколько критерий об отсутствии территориальных споров стал действительно важным для НАТО во время активного расширения.

Для того чтобы хотя бы попробовать дать такую оценку, стоит обратиться к опыту стран, вошедших в альянс в последние годы. Ещё до утверждения MAP Польша, Чехия и Венгрия получили приглашение стать членами альянса. Эта процедура успешно завершилась в 1999 году. Три года спустя, уже через участие в MAP, аналогичные переговоры начались с Болгарией, Эстонией, Латвией, Литвой, Румынией, Словакией и Словенией. Эти семь стран также вошли в альянс в 2004-м. В 2009-м ряды членов НАТО пополнили Албания и Хорватия, в 2017-м — Черногория. Последней на сегодня в альянс вошла Северная Македония в марте 2020 года.

У нескольких из этих стран в момент вступления в НАТО имелись различные территориальные споры с соседями. Вот несколько примеров:

• Эстония до сих пор не заключила с Россией договор о государственной границе, хотя начиная с 1990-х годов такие попытки неоднократно предпринимались. В 2005 году, на следующий год после вступления балтийской республики в НАТО, договор даже был подписан министрами иностранных дел обеих стран и ратифицирован эстонским парламентом. Однако российская сторона делать это отказалась, сославшись на неприемлемые добавления в тексте преамбулы. Новую версию договора согласовали и подписали в 2014 году, однако ни одна из стран до сих пор его не ратифицировала из-за последствий событий в Крыму и конфликта на юго-востоке Украины;
• Хорватия с 1990-х годов спорит с Сербией о том, как именно проходит граница между странами по Дунаю. Позиции стран различаются касательно практически необитаемых 140 км², по большей части состоящих из островов и лесов. В начале 2000-х годов была создана двусторонняя комиссия для решения этого вопроса — её деятельность, впрочем, ни к каким существенным результатам до сих пор не привела;
• Румыния, вступившая в НАТО в 2004-м, на протяжении нескольких лет спорила с Украиной о морской границе между двумя государствами. В 1997 году страна официально уступила бывшей советской республике остров Змеиный в Чёрном море, который после Второй мировой войны стал принадлежать СССР, однако богатые природными ископаемыми подводные территории вокруг острова остались предметом обсуждений. В 2004 году после неудачных переговоров о разделе территориальных вод дело передали в Международный суд ООН, спустя пять лет судьи поддержали румынскую позицию.

Подобные примеры показывают, что в целом НАТО действительно «ожидает» от государств — кандидатов на вступление разрешения территориальных споров, однако зачастую не требует завершения этого процесса к моменту принятия положительного решения со стороны альянса. Подчеркнём, что такие споры решаются, как этого требует MAP, мирным путём — через проведение дипломатических переговоров, создание совместных комиссий или подачу иска в международные судебные инстанции. Более того, представленные дискуссии о проведении границ возникли после распада крупных государств (СССР и Югославии), а не в результате вооружённых столкновений.

Возможное вступление в альянс Украины и Грузии в этом смысле принципиально отличается от описанных выше ситуаций. Обе страны, как и другие постсоветские республики, ещё в 1994 году присоединились к «Партнёрству во имя мира», а в середине 2000-х получили от НАТО приглашение к «интенсивному диалогу». Подобный формат общения между альянсом и государством, желающим к нему присоединиться, подразумевает оказание всесторонней поддержки для проведения реформ, которые помогут стране-кандидатке соответствовать требованиям организации. Вместе с тем сам по себе «интенсивный диалог» не накладывает никаких формальных обязательств по дальнейшему обязательному приёму страны в НАТО и несёт скорее символический и политический характер.

До сих пор ни Украине, ни Грузии не предложили даже присоединиться к MAP, что ныне стало обязательным условием для стран-кандидаток. Не исключено, что одним из поводов для существенного замедления этого процесса послужили военные конфликты на территории двух стран: война 2008 года в случае Грузии и военно-политические процессы, начавшиеся в 2014 году, в случае Украины. Несмотря на то что усилия по мирному урегулированию этих конфликтов предпринимаются по крайней мере в отношении Украины, угроза их решения военным путём не исчезает полностью — это отличает ситуации с двумя постсоветскими республиками от описанных выше примеров. В такой ситуации включение страны в НАТО может автоматически сделать альянс участником вооружённого конфликта, произошедшего при этом без его прямого участия. Важен и характер подобных споров — речь идёт не о русле реки или небольшом острове, а о территориях, на которых живёт множество людей.

Сложно однозначно сказать, насколько существенную роль играют серьёзные территориальные споры с Россией в вопросе (не)принятия Украины и Грузии в НАТО в настоящее время. С одной стороны, глава представительства альянса в Киеве Александер Винников в августе 2021 года заявил, что конфликт в Донбассе не помешает Украине стать членом альянса. С другой — Винников тогда же подчеркнул, что появление нового члена организации всегда должно укреплять безопасность НАТО. Вероятно, как раз этой цели будет добиться сложнее, если одновременно с расширением альянс начинает участие в конфликте. 

Как бы то ни было, обе страны участвуют в учениях, которые НАТО проводит вместе со своими внешними партнёрами (отметим, что в 2011 году, ещё до украинского кризиса, российские ВВС тоже принимали участие в отработке совместных операций с силами альянса), а грузинские военные даже были задействованы в операции в Афганистане.

Что касается перспектив двух стран по вступлению в альянс, то пока что формальный, юридический процесс не запущен. 12 января 2022 года, когда генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга прямо спросили о такой возможности для Украины, он не дал сколько-нибудь однозначного ответа: «Члены альянса готовы поддержать Украину на пути к членству, помогая проводить реформы и модернизировать вооружённые силы, чтобы они соответствовали стандартам НАТО. И затем, в конце концов, решение о членстве должны принимать союзники по НАТО и Украина». Похожую позицию Столтенберг высказывал за три месяца до этого, подчеркнув, что возможное вступление Украины и Грузии в альянс «очевидно, не произойдёт завтра» и что обе страны должно сделать многое в будущем для достижения полноправного членства в альянсе. При этом 14 января 2022 года генеральный секретарь организации в интервью итальянской газете La Repubblica заявил, что «решение» о будущем вступлении Украины и Грузии в НАТО было принято ещё в 2008 году, однако неизвестно, когда это произойдёт.

Таким образом, само по себе наличие территориальных споров у страны, претендующей на вступление в НАТО, не считается непреодолимым препятствием при рассмотрении соответствующей заявки. Документы альянса и сложившаяся практика показывают, что куда важнее характер таких конфликтов и особенно мер по их урегулированию. Государство, желающее вступить в союз, обязано не просто решать существующие проблемы мирно, но и привести практически к нулевой вероятность применения силы в этом процессе. Такая позиция объяснима — в ином случае, если конфликт переходит в более острую фазу, НАТО может стать участником военных действий, а декларируемая основная цель организации и её расширения заключается, наоборот, в укреплении безопасности стран-членов.

Не стоит забывать и о том, что действующие члены НАТО одобряют заявку на расширение организации на основании многочисленных факторов и в индивидуальном порядке. Поэтому весомость некоторых из них вроде реформирования армии или приверженности демократическим институтам может быть существенно выше каких-то других — например, наличия территориального спора той или иной степени серьёзности. Учитывать или нет подобные территориальные разногласия — вопрос в неменьшей степени политический, чем юридический, что соответствующим образом зафиксировано в документах альянса.

Полуправда

Что означают наши вердикты?

Почитать по теме:

1. NATO. The North Atlantic Treaty
2. NATO. Partnership for Peace programme
3. NATO. Study on NATO Enlargement
4. Б. Максимов (Русская служба BBC). У стран НАТО множество территориальных споров
5. Правда ли, что США обещали Горбачёву не расширять НАТО на восток?